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Derechos humanos
EL OMBUDSMAN Y LA RESPONSABILIDAD DE LOS
SERVIDORES PÚBLICOS EN MÉXICO
Héctor Fix-Zamudio
(investigador emérito del instituto de
Investigaciones Jurídicas de la UNAM)
I. Introducción
1. Uno de los problemas que plantea la institución del Ombudsman, que sólo muy recientemente se ha conocido en el ámbito jurídico latinoamericano, y que de manera paulatina ha sido introducido por el legislador en nuestra región y también en nuestro país, consiste en determinar si sus actividades pueden tener influencia para determinar la responsabilidad de los empleados y funcionarios públicos, la que resulta de muy difícil aplicación en nuestros ordenamientos y todavía más en la realidad de la administración pública latinoamericana.
2. La función esencial de esta institución de origen escandinavo, que se ha difundido por numerosas legislaciones contemporáneas de las más diversas familias jurídicas, es la de recibir las quejas de los administrados frente a los actos y omisiones de una administración pública cada vez más absorbente como resulta inevitable e irreversible en el Estado social de nuestra época; procurar una solución rápida a las cuestiones planteadas y de no ser posible, realizar una investigación para concluir con una recomendación no obligatoria que, en su caso, pretende reparar la violación, si considera que ésta se cometió.
3. No se encuentra directamente dentro de sus funciones la de sancionar, o solicitar de otros órganos del estado que se apliquen las sanciones respectivas, cuando la conducta de los agentes administrativos pueda dar origen a su responsabilidad. Sin embargo, las investigaciones y gestiones de este organismo pueden servir de apoyo a las entidades que tienen a su cargo esa atribución de exigir la responsabilidad de los servidores públicos. Se trata de una consecuencia mediata, pero no por ello menos importante de los defensores o procuradores de defensa de los derechos de los gobernados.
4. Sin embargo, en los ordenamientos más recientes, especialmente en el ámbito iberoamericano, debido a los obstáculos que existen en nuestros países para exigir la responsabilidad de las autoridades administrativas, se está abriendo paso la tendencia hacia una mayor participación de los organismos que se comprenden, con diversas denominaciones, dentro del concepto de Ombudsman, en procedimientos de responsabilidad, que pueden llegar inclusive a la aplicación de sanciones de carácter penal. En nuestro país se advierte claramente esta situación en cuanto la reciente Procuraduría de la Protección Ciudadana del estado de Aguascalientes fue encuadrada dentro de los preceptos de la Ley de Responsabilidad de los Servidores Públicos de dicha entidad federativa, reformada en agosto de 1988.
II. Las reformas de 1982 al título IV de la Constitución federal
5. Antes de abordar el tema que se nos ha encomendado y para centrarnos en la situación que impera en nuestro ordenamiento, es preciso hacer referencia a la importante reforma que se realizó en diciembre de 1982, al modificarse en forma sustancial el título IV de nuestra Constitución federal, relativo a las responsabilidades de los servidores públicos.
6. En primer término advertimos un cambio en la denominación a este sector de las disposiciones fundamentales, que anteriormente, en su redacción original por el Constituyente de Querétaro, que siguió la misma terminología del título del mismo número de la Carta federal de 1857, llevaba el nombre "De la responsabilidad de los funcionarios públicos", pues en ambos casos, los preceptos respectivos estaban dirigidos en forma preponderante a los procedimientos para regular el juicio político y la declaración de procedencia en relación con los altos funcionarios de la federación y de las entidades federativas dotados de "fuero" (en realidad inmunidad), de carácter constitucional.
7. En la citada reforma de diciembre de 1982 se utiliza la calificación de "servidores públicos", no sólo con el objeto de introducir elementos de carácter ético sino también para extender la responsabilidad, que estaba dirigida esencialmente a altos funcionarios, también a los funcionarios menores y a los empleados públicos, ampliándose también las categorías por las cuales puede exigirse, por medio de bases generales que deben aplicar tanto el Congreso de la Unión como las legislaturas de los estados.
8. Para destacar de manera exclusiva estos aspectos, puesto que excedería los propósitos de este breve trabajo señalar las modalidades introducidas por la citada reforma constitucional en los diversos aspectos de la responsabilidad, nos concretaremos a señalar que, de acuerdo con las bases generales establecidas en el artículo 109 de la Constitución federal en su texto vigente se establecen tres niveles públicos: a) la responsabilidad política; b) la responsabilidad penal; y c) la responsabilidad administrativa o disciplinaria, todas ellas reguladas en el ámbito federal y del Distrito Federal por la Ley de Responsabilidades expedida también en diciembre de 1982.
9. Tenemos la convicción de que las dos primeras son de muy difícil aplicación, como lo demuestra la ineficacia de las dos leyes de responsabilidades anteriores a la actual, de 1939 y de 1979, que tuvieron un cumplimiento muy exiguo, pues con excepción de contadas declaraciones de procedencia de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, sus disposiciones tuvieron aplicación tratándose de delitos y faltas de empleados inferiores, por lo que recibieron las denominaciones populares de "leyes de carteros y de policías", ya que sólo eran estos humildes servidores los que se sometían a un procedimiento de responsabilidad penal, además muy poco práctico, puesto que implicaba la participación de un jurado popular, en los términos del párrafo quinto del artículo 111 constitucional en su texto original, jurado que ha sido suprimido con buen criterio en la citada reforma de 1982.
10. Por lo tanto, consideramos que pueden tener mayor eficacia las reglas relativas a la responsabilidad administrativa o disciplinaria, de acuerdo con la fracción III del citado artículo 109 de la Carta federal, la que establece: "III. Se aplicarán sanciones administrativas a los servidores públicos por los actos u omisiones que afecten la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia que deban observar en el desempeño de sus empleos, cargos o comisiones".
11. Es en este sector en el cual la intervención de los defensores o procuradores de los derechos de los gobernados, conocidos genéricamente como Ombudsman, puede ser de gran utilidad para determinar la aplicación de las sanciones de carácter disciplinario, ya que las investigaciones de esta institución tienen carácter objetivo y pueden servir de apoyo a las autoridades competentes para resolver sobre la responsabilidad administrativa, al menos en los casos en los cuales se han presentado previamente reclamaciones ante los citados organismos.
III. Concepto genérico del Ombudsman
12. Aun cuando este tema ha correspondido a otros distinguidos tratadistas que participan en este evento, sin embargo considero necesario resumir, en forma muy breve, las características sustanciales de esta institución, que por su origen escandinavo se califica de Ombudsman, pero que ha recibido muy diversos nombres en las diversas legislaciones que la han regulado, tales como comisionado parlamentario, "médiateur", abogacía popular, defensor del pueblo, promotor de la justicia, procurador de los Derechos Humanos, etcétera, aun cuando también existen legislaciones no escandinavas que utilizan oficialmente el vocablo Ombudsman, como ocurre, por ejemplo, en los ordenamientos recientes de Australia, algunas provincias de Canadá y Nueva Zelanda.
13. En términos muy amplios puede describirse como el organismo autónomo, cuyo titular es designado por el legislativo, por el ejecutivo, o por ambos, con la función esencial de fiscalizar la actividad administrativa; recibir las reclamaciones de los administrados; gestionar la pronta resolución de las cuestiones planteadas, y de no ser posible, investigar dichas impugnaciones, para que si se considera que se han afectado indebidamente los derechos e intereses legítimos de los propios reclamantes, formular recomendaciones no obligatorias a las autoridades respectivas, con el objeto de lograr la reparación de las citadas violaciones; presentar informes públicos especiales y periódicos sobre las cuestiones investigadas y sugerir reformas y modificaciones a las prácticas, los reglamentos y las leyes administrativas, para una mejor prestación de los servicios públicos.
14. Uno de los lineamientos que han determinado, paradójicamente, el éxito de la institución del Ombudsman ha sido el carácter no obligatorio de sus resoluciones, que por ello son consideradas como simples recomendaciones y que a primera vista pueden parecer inocuas, especialmente en Latinoamérica, y por supuesto en nuestro país, debido a la prepotencia tradicional de los empleados y funcionarios administrativos, que todavía no se han percatado que se han transformado constitucionalmente en "servidores públicos".
15. Por ello se ha calificado a esta institución como "magistratura de opinión, de persuasión o de convicción", ya que pretende persuadir o convencer a la autoridad contra la cual se presenta una reclamación para que modifique su conducta, cuando ésta se considera lesiva para los derechos o intereses legítimos de uno o varios gobernados. Pero esto no significa que este organismo defensor esté privado de medios que le permitan lograr la reparación que pretende. Entre estos instrumentos se encuentran los informes especiales o periódicos que presenta a los superiores jerárquicos de las autoridades responsables o a los organismos que pueden exigir dicha responsabilidad, ante los cuales tiene que justificarse el empleado o funcionario que se muestra reacio a atender la recomendación respectiva.
16. Por otra parte, el Ombudsman no es el único medio de defensa de los derechos de los gobernados, ya que viene a complementar los instrumentos tradicionales de los recursos y de los tribunales administrativos, ante los cuales pueden acudir los afectados para combatir los actos u omisiones de la administración que les afectan. Pero tanto los recursos como el proceso administrativos son insuficientes para proteger eficazmente a los afectados, en virtud de su carácter formal y complicado, su larga tramitación y en ocasiones también su onerosidad.
17. Las defensorías o procuradurías de los derechos de los administrados tienen la ventaja de su fácil acceso, de su procedimiento flexible, rápido y sencillo, y que pueden actuar, para dictar sus recomendaciones no sólo con criterios estrictamente legales, que son los que utilizan los medios de defensa tradicionales, sino que también pueden emplear la equidad.
IV. Las funciones del Ombudsman y su relación
con la responsabilidad de los servidores públicos
18. Según lo que hemos señalado anteriormente, la actividad de las instituciones que están comprendidas dentro del concepto de Ombudsman, está orientada a lograr una tutela rápida y expedita, por medio de la conciliación y la recomendación de los derechos de los gobernados afectados por la conducta de las autoridades administrativas, por lo que la aplicación directa o bien por medio de su solicitud, de sanciones disciplinarias o en casos extremos, de carácter penal, no entra como regla general dentro de las funciones directas de este organismo.
19. Sin embargo, por medio de las investigaciones que realizan y el conocimiento que tienen de la situación general de la administración pública en el sector en el cual operan, sus recomendaciones pueden servir de base muy importante a los organismos competentes para conocer y resolver sobre la responsabilidad de los servidores públicos respectivos, para que puedan aplicar las sanciones correspondientes con mayor objetividad.
20. En primer término, si pasamos revista a la mayoría de las legislaciones que regulan a los comisionados, defensores o procuradores que tutelan los derechos de los gobernados frente a la administración, observamos que los mismos están dotados de atribuciones imperativas en cuanto al procedimiento investigatorio que realizan, de manera que las autoridades respectivas están obligadas a proporcionar informes, comparecer cuando son requeridos y a proporcionar documentos y otros medios de convicción, a no ser que se trate de informaciones confidenciales, cuyo carácter deben justificar. En fin, en esta materia de investigación, se les dota con poderes muy similares a los tribunales, que pueden ejercer directamente o por medio de los jueces respectivos y en esta dirección pueden aplicar o solicitar la aplicación de sanciones disciplinarias, similares a los medios de apremio de los organismos judiciales.
21. Para citar un ejemplo de una institución paralela bien conocida en México, la Procuraduría Federal del Consumidor como organismo público de asesoramiento, conciliación y arbitraje de los derechos de los consumidores. (No es coincidencia que los organismos de protección al consumidor reciben el nombre de Ombudsman en los países escandinavos). Sin embargo, para poder realizar sus funciones protectoras está facultada para imponer sanciones económicas a los proveedores de bienes y servicios, a fin de que comparezcan a las audiencias de conciliación y para que cumplan con otros requerimientos establecidos en beneficio de los consumidores, especialmente los de escasos recursos.
22. Por lo que respecta a las recomendaciones definitivas de los organismos que están comprendidos en el género del Ombudsman, es evidente que las mismas, como ya se ha repetido, no poseen carácter imperativo, y tampoco en principio tienen el propósito de imponer directa o indirectamente sanciones disciplinarias o de solicitar ante los tribunales la tramitación de procesos de carácter penal, en los casos más graves.
23. Sin embargo, en algunos países escandinavos, como lo ha señalado la doctrina, especialmente en Suecia, Finlandia y Dinamarca, el Ombudsman respectivo está facultado para solicitar sanciones disciplinarais y cuando considere que existe una conducta delictiva, ejercitar la acción penal directamente o por medio del Ministerio Público. Estas atribuciones se han ejercitado de manera excepcional, por lo que paulatinamente se sustituyeron por un requerimiento más enérgico que la simple recomendación, que la doctrina ha calificado como "recordatorio", cuando se considera que la conducta de la autoridad administrativa es ilícita; recordatorio que tiene dos efectos, el primero es el de la posibilidad de iniciar una persecución penal si la conducta objeto del recordatorio se repite, y el otro es la publicidad, puesto que estos casos se incluyen en el informe anual correspondiente, cuando no se obtiene una solución.
24. Otro ejemplo que podemos señalar en este sentido, es el capítulo VI de la Ley Orgánica del Defensor del Pueblo español, promulgada el 6 de abril de 1981, que regula las responsabilidades de las autoridades y funcionarios, en cuyo artículo 25.1 se dispone que, cuando el citado Defensor, en razón del ejercicio de las funciones propias de su cargo, tenga conocimiento de una conducta o de hechos presumiblemente delictivos, los pondrá de inmediato en conocimiento del Fiscal General del Estado, y en el inciso 2 se agrega que el citado Fiscal General informará periódicamente al Defensor, o cuando éste lo solicite, del trámite en que se hallen las actuaciones iniciadas a su instancia.
25. Finalmente, en el artículo 26 del citado ordenamiento se establece que el Defensor del Pueblo podrá, de oficio, ejercitar la acción de responsabilidad contra todas las autoridades, funcionarios y agentes civiles del orden gubernativo o administrativo, incluso local, sin que sea necesaria en ningún caso la previa reclamación por escrito.
26. Menos enfática en esta materia es la ley que regula el Estatuto del Promotor de la Justicia portugués (Proveedor de Justiça), del 2 de noviembre de 1977, ya que la fracción I de su artículo 33 dispuso que, cuando en el curso del procedimiento ante dicho organismo resultaren indicios suficientes de la realización de infracciones criminales o administrativas, el citado Promotor debe informar según el caso, ya sea al Ministerio Público o a la autoridad jerárquica competente para iniciar el procedimiento disciplinario.
27. Otro ejemplo que podemos proporcionar de otro ordenamiento próximo a la tradición jurídica mexicana, es el relativo a la Ley Guatemalteca de la Comisión de Derechos Humanos del Congreso de la República y del Procurador de los Derechos Humanos, expedida el 1 de octubre de 1986, cuyo artículo 30 dispone en relación con la responsabilidad de las personas que infrinjan los propios derechos humanos, establecida en la resolución del Procurador, la que tiene carácter obligatorio (con lo cual se aparta del modelo escandinavo), puesto que en ella el citado Procurador puede ordenar la inmediata cesación de la violación y la restitución de los derechos humanos conculcados, y según la gravedad de la infracción, promover el procedimiento disciplinario, o en el supuesto de que de la investigación realizada aparezca la comisión del delito o falta, debe formular de inmediato la denuncia o querella ante el órgano jurisdiccional competente.
28. En la legislación mexicana se ha iniciado muy recientemente la introducción de instituciones similares al Ombudsman pero con la diferencia de que, por tratarse de un régimen presidencial, ha predominado el criterio de que su designación y funciones no están vinculadas con el órgano legislativo, como ocurre en los países de régimen parlamentario de acuerdo con el modelo escandinavo, sino que se le ha hecho depender del ejecutivo, aun cuando con autonomía funcional, lo que no resulta extraño, pues este régimen adoptado por el ordenamiento francés, ya que el "médiateur" es nombrado por el gobierno, no obstante que el acceso de los reclamantes tiene que realizarse a través de un miembro de la Asamblea Nacional del Senado.
29. Por otra parte, otra característica del sistema mexicano, todavía incipiente, es que se ha iniciado en el ámbito local, pues además de los intentos que se han efectuado en 1984 en el ayuntamiento de la ciudad de Colima y en la Ley Orgánica Municipal de la entidad del mismo nombre que no tuvieron aplicación práctica, ya con mayor experiencia, los citados organismos se crearon muy recientemente, como es bien sabido, en agosto de 1988 en el estado de Aguascalientes, y en este año de 1989, en el municipio de Querétaro, y en el ámbito del Distrito Federal.
30. La institución que no obstante su reciente establecimiento puede considerarse ya consolidada es la Procuraduría de la Protección Ciudadana del estado de Aguascalientes, la que siguiendo la corriente que hemos señalado con anterioridad, que vincula, así sea de manera indirecta, a los procuradores o defensores de los ciudadanos con la responsabilidad de las autoridades administrativas, se introdujo en la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado de Aguascalientes, reformada por decreto publicado el 14 de agosto de 1988.
31. Como habíamos señalado anteriormente, la responsabilidad que puede tener mayor eficacia en nuestro ordenamiento es la de carácter administrativo, tanto en el ámbito federal como de las entidades federativas, de acuerdo con las bases generales del artículo 109 de la Carta federal, y en esta materia, el artículo 58 de la citada Ley de Aguascalientes dispone que el procedimiento de responsabilidad administrativa por incumplimiento de las obligaciones de los servidores públicos podrá iniciarse indistintamente ante la autoridad jerárquica superior o el Procurador de Protección Ciudadana, por medio de un procedimiento de investigación flexible, informal y breve, que concluye, cuando se trata del superior jerárquico de la autoridad contra la cual se presenta la reclamación, con una resolución imperativa que, en su caso, impondrá las sanciones que correspondan (artículo 60), pero si dicho procedimiento se ha planteado ante el citado Procurador, sólo puede consistir en una recomendación al mencionado superior jerárquico del infractor (artículo 59).
32. La recomendación del Procurador de Protección Ciudadana del Estado de Aguascalientes puede consistir en la petición al superior jerárquico competente, para la aplicación al infractor de medidas disciplinarias; la declaratoria de procedencia por comisión de delitos del orden común; apercibimiento al propio infractor de la aplicación de medidas disciplinarias de mayor severidad en caso de reincidencia; la sugerencia de modificaciones a los procedimientos administrativos inapropiados; el resarcimiento a los afectados por los daños y perjuicios causados; o cualesquiera otra recomendación legal que contribuya a mejorar la relación entre gobernantes y gobernados.
33. Por nuestra experiencia directa al visitar a la citada Procuraduría, nos hemos percatado que esta solución del legislador de Aguascalientes, al vincular la Procuraduría de la Protección Ciudadana con el procedimiento de responsabilidad administrativa, ha producido resultados, en virtud de la novedad de que un organismo de esta naturaleza realice investigaciones y proponga medidas, que pueden llegar hasta la imposición de medidas disciplinarias, y lo que es más importante, en el resarcimiento de daños y perjuicios a los afectados, en un medio burocrático en el cual la fiscalización de la actividad administrativa ha sido prácticamente inexistente, ya que se ha resucitado, como hemos dicho anteriormente, en las reformas al título IV de la Constitución federal en diciembre de 1982, las que han implicado la expedición de nuevas leyes de responsabilidad de los servidores públicos, o la actualización de las ya existentes (como es el caso de Aguascalientes), tanto en el ámbito federal como en el de las entidades federativas.
34. Un aspecto que debemos subrayar en la legislación de Aguascalientes que comentamos es el de la introducción de la responsabilidad patrimonial de la administración, que ha sido ilusoria en el ordenamiento mexicano cuando se trata del pago de daños y perjuicios a los afectados, ya que se ha practicado sólo cuando dicha responsabilidad se determina por la propia administración pública a sus empleados y funcionarios, la que se ha reforzado con la creación también en 1982, de la Secretaría de la Contraloría de la Federación, así como organismos similares en los gobiernos de los estados.
35. En efecto, si bien el resarcimiento de los daños causados a la administración pública es importante, al menos en épocas recientes, consideramos de mayor trascendencia el pago de daños y perjuicios a los particulares afectados en sus derechos e intereses legítimos por las autoridades administrativas, pero de acuerdo con el criterio moderno de que esta responsabilidad económica debe ser cubierta directamente por la propia administración, sin perjuicio de que ésta exija posteriormente su resarcimiento al servidor o servidores públicos a los que se imputen los actos u omisiones que hubiesen ocasionado la lesión respectiva.
36. El criterio de la responsabilidad subsidiaria del Estado, como la contempla el artículo 1928 del Código Civil para el Distrito Federal, ha sido totalmente superada en la doctrina y en las legislaciones contemporáneas, y si bien el artículo 10 de la Ley de Depuración de Créditos del Gobierno Federal de 1941 introdujo la obligación directa, lo hizo en forma tan restringida, que resultó ineficaz.
37. La Ley de Responsabilidad de los Servidores Públicos del Estado de Aguascalientes, ha tenido el acierto de incluir las sanciones económicas, por beneficios indebidos o por daños y perjuicios, en el artículo 67, fracción V, reformado en agosto de 1988, que también comprende las reglas para su cuantificación. Este acierto es todavía mayor en cuanto se dispone en el artículo 59, inciso e), que el resarcimiento a los afectados por los daños y perjuicios puede ser solicitada por el Procurador de la Protección Ciudadana ante las autoridades competentes.
38. Sin embargo, queda por resolver un problema esencial en esta materia, que es el relativo a determinar los supuestos para exigir dicha responsabilidad, pues no se precisa si ésta es una obligación inmediata de la administración, o si bien, de acuerdo con el criterio tradicional se exige, en primer término al servidor público infractor, sistema que ha resultado ineficaz en la mayoría de los casos, por la insolvencia real o ficticia del propio infractor.
39. En nuestro concepto resultaría conveniente legislar en esta materia, tanto en el ámbito federal como local, pues ni el artículo 109, fracción III, de la Constitución federal, ni la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos de la Federación y del Distrito Federal de 1982 señalan criterios precisos sobre la responsabilidad económica, la que de manera predominante se dirige a sancionar a los servidores públicos que causan daños y perjuicios a la administración, pero no respecto al resarcimiento que debe hacerse a los particulares afectados por las propias autoridades administrativas.
40. Estamos todavía muy lejos de las reglas generales que a este respecto señala el artículo 106, párrafo 2, de la Constitución española de 1978, en el cual se dispone: "Los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualesquiera de sus bienes y derechos, salvo los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos".
V. Conclusiones
41. De las breves reflexiones anteriores podemos llegar a las siguientes conclusiones:
42. Primera. Los organismos que pueden encuadrarse dentro del concepto genérico del Ombudsman de origen escandinavo, con independencia de sus modalidades específicas y de su denominación particular: Defensor del Pueblo, Comisionado Parlamentario, Médiateur, Difensore Civico, Procurador o Defensor de los Derechos Humanos, Protector del Ciudadano, etcétera, constituyen una magistratura de opinión, persuasión o convicción, ya que sus facultades esenciales consisten en recibir las reclamaciones de los afectados por la conducta de las autoridades administrativas, procurar una solución inmediata y, de no ser posible, iniciar una investigación por medio de un procedimiento sencillo, flexible y breve, que culmina con una recomendación no obligatoria, a fin de que se proceda a reparar la violación respectiva.
43. Segunda. Debido a lo anterior, la imposición de sanciones disciplinarias a los servidores públicos infractores, ya sea directamente o por medio de las autoridades administrativas o judiciales competentes, no constituye un aspecto esencial de las funciones de los procuradores o defensores correspondientes, pero sus investigaciones pueden servir de apoyo a las autoridades respectivas, a fin de que se puedan aplicar, con mayor objetividad, las sanciones correspondientes.
44. Tercera. Debido a los obstáculos que generalmente se encuentran en la realidad de los países iberoamericanos y particularmente en Latinoamérica, ha surgido la tendencia reciente de otorgar una mayor participación a los procuradores o defensores de los derechos humanos de los ciudadanos, en la imposición de sanciones, inclusive de carácter penal, cuando en sus investigaciones se demuestre la responsabilidad de las autoridades administrativas infractoras, y como ejemplos podemos señalar las disposiciones contenidas en las leyes que regulan la organización y funcionamiento del Defensor del Pueblo español, del Promotor de Justicia portugués y en forma mucho más marcada en la reciente Ley relativa al Procurador de los Derechos Humanos de Guatemala, expedida en 1986.
45. Cuarta. En el ordenamiento mexicano se han establecido hace muy poco tiempo, después de algunos ensayos infructuosos, varios organismos similares al Ombudsman, pero con modalidades propias y sólo a nivel local, como ha ocurrido en el municipio de Querétaro, en el estado de Aguascalientes y en el Distrito Federal.
46. Quinta. La legislación de mayor significado en cuanto a la vinculación de la institución con la imposición de sanciones, predominantemente administrativas o disciplinarias, se introdujo en agosto de 1988 al crearse la Procuraduría de la Defensa Ciudadana en la reforma a la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado de Aguascalientes. En efecto, el procedimiento de responsabilidad administrativa por incumplimiento de las obligaciones de los citados servidores públicos puede iniciarse indistintamente ante la autoridad jerárquica superior o el Procurador de Protección Ciudadana.
47. Sexta. El citado procurador, al dictar sus recomendaciones, puede solicitar a la autoridad competente la aplicación al servidor público infractor, de medidas disciplinarias; la declaración de procedibilidad por comisión de delitos de orden común; el apercibimiento al infractor de medidas disciplinarias de mayor severidad en caso de reincidencia; la sugerencia de modificaciones a los procedimientos administrativos; el resarcimiento a los afectados por los daños y perjuicios que se les hubiesen causado; y cualesquiera otra recomendación legal que contribuya a mejorar la relación entre gobernantes y gobernados.
48. Séptima. Un aspecto de gran importancia es el relativo a la responsabilidad económica de los servidores infractores, que ha sido descuidado en la legislación mexicana, tanto federal como local, ya que la preocupación del legislador se ha centrado en el resarcimiento de los daños y perjuicios por parte de los servidores públicos respecto de la misma administración, pero no en relación con los particulares afectados.
49. Octava. Consideramos conveniente que se legisle en esta materia, a fin de subsanar las deficiencias que actualmente se observan en relación con el resarcimiento de daños y perjuicios causados a los administrados por la defectuosa prestación de los servicios públicos, la que es prácticamente inexistente en nuestro país, y tampoco se encuentra precisada dicha responsabilidad económica en la mencionada ley de Aguascalientes.
50. Novena. Nos puede servir de ejemplo la regla general contenida en el artículo 106, párrafo 2, de la Constitución española de 1978, según la cual: "Los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualesquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos".
VI. Bibliografía básica
51. La bibliografía sobre el Ombudsman es en verdad impresionante, e inclusive se ha hablado de una verdadera "ombudsmanía" en los últimos años, tanto en la doctrina como en la legislación, por lo que nos limitamos a señalar las obras más accesibles y que pueden consultarse en idioma castellano.
Castro, Juventino V., "El Ombudsman escandinavo y el sistema constitucional mexicano", en su libro «Ensayos constitucionales». México: Textos Universitarios, 1977, p. 112-127.
Fairén Guillén, Víctor, «El Defensor del Pueblo (Ombudsman)». Madrid: Centro de Estudios Constitucionales, 1982-1986, 2 tomos.
Fix-Zamudio, Héctor, "La solución escandinava: el Ombudsman", capítulo VI de su libro «La protección jurídica y procesal de los derechos humanos ante las jurisdicciones nacionales». Madrid: UNAM-Civitas, 1982, p. 281-344.
Gil Robles y Gil Delgado, Álvaro, «El Defensor del Pueblo». Madrid: Civitas, 1979.
Gil Robles y Gil Delgado, Álvaro, «El control parlamentario de la administración (el Ombudsman)». Madrid: Instituto Nacional de la Administración Pública, 1981, 2ª ed.
Maiorano, Jorge L., «El Ombudsman: Defensor del Pueblo y de las instituciones republicanas». Buenos Aires: Macchi, 1987.
Nilsson, Per-Erik, Jorge Barrera Graf, y Héctor Fix-Zamudio, «La Defensoría de los Derechos Humanos de la UNAM y la institución del Ombudsman en Suecia». México: UNAM, 1986.
Padilla, Miguel M., «La institución del Comisionado Parlamentario (el Ombudsman)». Buenos Aires, 1972.
Rowat, Donald C., «El Ombudsman» (trad. Eduardo L. Suárez). México: FCE, 1973.
Venegas Álvarez, Sonia, «Origen y devenir del Ombudsman: ¿una institución encomiable?». México: UNAM, 1988.
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