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Derecho urbano
LA REFORMA POLÍTICA DEL DISTRITO FEDERAL EN EL MARCO DEL FENÓMENO METROPOLITANO
Artemio Roque Ávarez
Docente de la Universidad Autónoma
Metropolitana-unidad Azcapotzalco
El debate sobre la reforma del Distrito Federal se abordó en dos dimensiones: una de ámbito interno que se refirió a las instituciones políticas del Distrito Federal, y otra de ámbito externo que consideró la estructura del pacto federal en el contexto metropolitano. Mucho se dijo en torno a la primera y poco en relación a la segunda.
Para avanzar en la democratización del Distrito Federal y en la solución de los problemas que se derivan de la metropolización se requiere reflexionar sobre el surgimiento y evolución del Distrito Federal y del federalismo, así como caracterizar al fenómeno metropolitano y en consideración a ello, crear un esquema jurídico-administrativo que propicie avances en ambos ámbitos.
1. Institucionalización del Distrito Federal durante el siglo XIX
La creación del Distrito Federal en nuestro país tiene como antecedente la creación del Distrito de Columbia en el federalismo norteamericano. En la Constitución de 1790 de los Estados Unidos de Norteamérica se facultó al congreso federal para legislar en un distrito que por cesión de los estados particulares y aceptación del Congreso, viniera a ser el asiento del gobierno federal; los estados de Maryland y Virginia cedieron el territorio para constituir el Distrito de Columbia con una superficie de diez millas cuadradas.
La creación del este Distrito se justificó porque se presentaron ciertos conflictos entre el órgano constituyente y las autoridades locales, por ello en el Distrito Federal de Columbia sólo se dio jurisdicción a los poderes federales, quedando esta entidad desde sus inicios, sujeta a un régimen sui generis. El gobierno se asignó a tres comisionados que designaba el Presidente de la República y ratificaba el Senado y la facultad de legislar se confió al Congreso federal.(1)
Con este antecedente e inspirándose en él, los constituyentes de 1824 en la primera Constitución federal del país facultaron al Congreso general para elegir un lugar que sirviese de residencia a los poderes de la federación y ejercer en él las atribuciones de poder legislativo de un estado. La extensión que se determinó para el Distrito Federal fue la comprendida en un círculo con centro en la plaza mayor con un radio de dos leguas. Esta creación motivó protestas por parte del Congreso del Estado de México, el cual se vio obligado a designar a la ciudad de Texcoco como nueva capital de esa entidad.(2)
La creación del Distrito Federal originó intensos debates en el Constituyente de 1824. La discusión giró en torno a si el Distrito Federal debía constituirse en la ciudad de México o en la de Querétaro; finalmente se aprobó en favor de la ciudad de México, porque se consideró que el cambio resultaría muy costoso. Había que aprovechar las ventajas que presentaba esta ciudad en cuanto a infraestructura, recursos militares y el poder político acumulado durante siglos.(3)
Bajo el esquema planteado por la Constitución de 1824, el gobierno del Distrito Federal y el poder legislativo y judicial quedaron bajo la jurisdicción de los poderes federales, excepto en el caso de los municipios, pues se dispuso la creación de ayuntamientos de elección popular en los pueblos comprendidos en dicho distrito.
A partir de entonces, la organización política y territorial del Distrito Federal ha experimentado diversas modificaciones. En efecto, la historia del Distrito Federal está caracterizada por fluctuaciones constantes; en el año de 1836 el Distrito Federal fue suprimido para constituirse un Departamento, en el marco del régimen centralista; en 1847 se confirió el derechos a los ciudadanos del Distrito Federal de nombrar a dos senadores; en 1854, Santa Anna amplió considerablemente los límites territoriales del Distrito Federal.
En el Constituyente de 1857 nuevamente se debate sobre cuál debería ser la ciudad que albergaría a los poderes federales, considerándose además de la ciudad de México y la de Querétaro, la ciudad de Aguascalientes. En ese momento se dijo que la ciudad que tuviera esa responsabilidad, indudablemente que resultaría privilegiada, por lo que no podría estarse mudando indefinidamente cada vez que creciera su poder político y económico, por lo que de aceptar esa hipótesis llegaría un momento en que una vez poblado todo el territorio del país, el lugar que sirviese de asiento a los poderes federales tendría que designarse en "las Cumbres del Popocatéptl".(4)
En la Constitución de 1857 se facultó al Congreso de la Unión para arreglar los poderes del Distrito Federal teniendo como base la elección popular de las autoridades políticas, municipales y judiciales.(5)
En el esquema establecido en la Constitución de 1857, el Congreso de la Unión continuó siendo el órgano legislativo en el Distrito Federal y se consideró una forma de elección indirecta para elegir gobernador, procurador, regidores, jueces y magistrados.(6)
En el año de 1901 se reformó la Constitución para facultar al Congreso de la Unión para legislar discrecionalmente en todo lo concerniente al Distrito Federal. A partir de esta reforma, en el año de 1903, por iniciativa de Porfirio Díaz se introdujo la figura de los prefectos políticos, funcionarios nombrados y removidos libremente por el presidente de la República, quienes fungían como intermediarios entre el presidente y el gobernador del Distrito Federal y los ayuntamientos.(7)
2. Estructuración del Distrito Federal por el Constituyente de 1917
Para principios del siglo XX el Distrito Federal había adquirido mayor importancia como centro de la vida política del país y centro económico, social y cultural. Por ello, parece justificado que el Constituyente del 17 se haya preocupado por organizarlo en el propio texto constitucional. En efecto, a partir de la propia Constitución se organizó a los tres poderes del Distrito Federal, diferenciándose con ello de los sistemas que establecieron las Constituciones de 1824 y 1857.
En el Constituyente de 1917 se debatió ampliamente la convivencia o no de instaurar el régimen municipal en el D. F. En favor de este régimen se argumentó que el hecho de que hayan residido ordinariamente los poderes federales y el gobierno del Distrito en la ciudad de México no debía invocarse para negar el derecho de los ciudadanos de esta entidad a elegir sus autoridades municipales, pues si esto se admitiera, en las capitales de los estados tendrían que desaparecer los ayuntamientos de las ciudades, o formarse no por elección popular, sino por designación del jefe del Ejecutivo de cada estado, lo que constituiría una excepción injusta. También se argumentó que las designaciones del ejecutivo podían recaer en personas desconocedoras del medio y, por consiguiente, no los más dedicados para desarrollar una buena administración en él.(8)
En contra del régimen municipal, además de Carranza que lo omitió de su proyecto de Constitución, se argumentó que la organización municipal era incompatible con los poderes de la federación, mencionándose que los poderes federales podrían verse sometidos en una situación denigrante en aquellos ramos en que tuviese que ver el municipio. También se expresó que el municipio era inviable por la carencia de recursos.
Finalmente, el Congreso de la Unión quedó facultado para legislar en todo lo relativo al Distrito Federal, pero sujeto a ciertas bases que en la propia Constitución se establecían en torno a la organización de los poderes de esta entidad.(9)
Esto es, dos poderes del Distrito Federal se identificaron con los poderes federales, a saber, el Legislativo y el Ejecutivo, y el otro, el Judicial se depositó en un órgano exclusivamente local. La función del Congreso de la Unión en calidad de congreso local constituyente del Distrito Federal, no fue la de crear los poderes de esta entidad, los cuales son creados en la Constitución federal por voluntad del Constituyente originario, sino sólo de dotarlos de facultades.(10)
En cuanto a la división territorial, el Constituyente dispuso que el Distrito Federal se dividiría en municipalidades que tendrían la extensión territorial y número de habitantes suficientes para poder subsistir con sus propios recursos y contribuir a los gastos comunes. También se estableció que cada municipio estaría a cargo de un ayuntamiento de elección popular directa.(11)
La creación de municipio libre en el contexto político de 1917 se justificó, en primer lugar, por los constantes abusos de los prefectos políticos en las ciudades apartadas de las capitales de los estados; en segundo lugar, porque los habitantes de determinada localidad tenían necesidades circunscritas al territorio de la municipalidad, por lo que requería de autoridades que conocieran y dieran cauce a las aspiraciones y necesidades de los vecinos; y en tercer lugar, los servicios públicos de las localidades aisladas requerían atención especial para incorporar los esfuerzos de los habitantes del lugar.(12)
3. Supresión del régimen municipal
En el año de 1928 se suprimió el régimen municipal en el Distrito Federal, justificándose esa supresión en la necesidad de lograr la unidad de mando y la unidad de acción, lo cual se impedía por la coexistencia de los poderes federales, del gobierno del Distrito Federal y de los ayuntamientos. También se justificó, por el mal funcionamiento de los municipios y la deficiencia en la prestación de servicios públicos.(13)
En la iniciativa de reformas que presentó el general Álvaro Obregón al Congreso en abril de 1928, en su exposición de motivos se argumentó que "Los hechos han demostrado que la organización municipal en el D. F. no ha alcanzado nunca los fines que esa forma gubernativa debe llenar, debido a los conflictos de carácter político y administrativo que constantemente han surgido por la existencia de autoridades cuyas facultades se excluyen y a veces se confunden. En consecuencia, para estar de acuerdo con la lógica y con la realidad, lo debido será organizar la administración del D. F., de manera que haya unidad de mando y eficiencia en todos los órdenes del servicio público". También se menciona que "no hubo en realidad poder municipal, pues aunque teóricamente existieron ayuntamientos, sus funciones fueron de tal manera restringidas, mejor dicho, absorbidas por los poderes federales que a tanto equivalía como a no existir en absoluto los municipios".
En contra de la supresión del régimen municipal se manifestó Lombardo Toledano, expresando que si el municipio no había funcionado por problemas de orden técnico y político, en lugar de suprimirlo debería de aprovecharse la oportunidad para reafirmar la libertad municipal, señalando que "los vicios de la democracia no habrán de corregirse sino en la democracia misma".(13)
A partir de la Ley Orgánica del D. F. y de los Territorios Federales del 31 de diciembre de 1928, se organiza el D. F. con una estructura departamental en la que se crea la figura de "Jefe de Departamento" para designar al encargado del gobierno, nombrado por el presidente de la república; se establece la división territorial en delegaciones políticas a cargo de órganos desconcentrados y se constituyen como órganos auxiliares de la administración el Consejo Consultivo del Departamento Central y los consejos en cada una de las delegaciones, organización que en el fondo va a permanecer hasta antes de la reforma de 1993.
4. Modificaciones recientes en la organización del Distrito Federal
En el año de 1970 se incrementó el número de delegaciones políticas; en 1973 se modificaron las delimitaciones territoriales de las delegaciones; en 1977 se reforma la Constitución para introducir dos formas de participación ciudadana, esto es, el referéndum y la iniciativa popular. En 1987, también mediante reforma constitucional, se crea la Asamblea de Representantes, como órgano sui generis con facultades reglamentarias y de gestión social; en esta misma reforma se establece que la ley expresará los medios para descentralización y desconcentración de la administración en el Distrito Federal y se suprime el referéndum.(14)
Como se puede observar, los cambios que ha experimentado la organización de los poderes en el Distrito Federal, unos se han referido a la elección directa o indirecta de autoridades municipales; otros, a la creación de nuevas formas de participación ciudadana, como el referéndum y la Asamblea de Representantes y otros más, a la redifinición de límites internos y externos del Distrito Federal.
Con lo anterior, se constata que la organización política y territorial del Distrito Federal no ha permanecido estática; sus instituciones se han venido adecuando según las circunstancias históricas.
5. Justificación de la reforma
A partir de los sismos de 1985 y de las elecciones federales de 1988 se ha observado la necesidad de reformar las instituciones del Distrito Federal con el propósito de crear nuevas fórmulas e instituciones que incorporen y canalicen la participación de los distintos sectores sociales. Desde entonces se viene debatiendo reiteradamente sobre la necesidad de restructurar las instituciones políticas del Distrito Federal, externándose una serie de propuestas sobre la forma de elección de los gobernantes y sobre la forma y facultades que podría adoptar el órgano legislativo.
La sociedad civil está buscando sus propios espacios y formas de participación que incidan de manera directa en la satisfacción de sus necesidades; en la doctrina se han planteado tesis sistemáticas sobre la participación ciudadana en los órganos de gobierno del D. F. Por su parte, los partidos políticos han venido debatiendo sobre una organización política y territorial que les permita mayor representación y participación en la toma de decisiones.(15) En torno a estas ideas se planteó el debate sobre la reforma política del Distrito Federal y los partidos políticos a principios de 1993. Antes de hacer referencia a la reforma constitucional que resultó de este debate habría que caracterizar la problemática metropolitana y la forma en que ella se puede resolver en una reforma integral.
6. El Distrito Federal y el fenómeno metropolitano
Desde el punto de vista económico y social el Distrito Federal actualmente es algo más que la entidad que sirve de asiento a los poderes federales, es decir, el Distrito Federal ha llegado a constituir una unidad económica y social conjuntamente con los 27 municipios conurbados del Estado de México, por lo que para su tratamiento integral debemos considerarlo en su entorno metropolitano.
El crecimiento de la zona metropolitana del Valle de México en las últimas décadas ha experimentado índices acelerados: en el año de 1930 contaba con 1,049,000 habitantes, los cuales representaban el 6.4% de la población del país, asentada en 86 km²; en el año de 1942 contaba con 1,562,000 habitantes, los que representaban el 8% de la población del país, asentada en 117 km², en el año de 1950 la población era de 2,872,000 habitantes que representaban el 11.2% de la población del país, asentada en una superficie de 240.5 km².
Hasta 1950 la mancha urbana se ubica dentro de los límites territoriales del Distrito Federal. A partir de la década de los cincuentas empieza a darse el proceso de metropolización, trascendiendo la mancha urbana los límites del D. F.; en el año de 1960, 233,000 habitantes se ubican en la zona conurbada del Estado de México, alcanzando la población del área urbana la cantidad de 4.910,000 habitantes, representando el 14.2% de la población del país asentada en una superficie de 536.6 km².
En el año de 1970 alcanza 8.5 millones de habitantes, correspondiendo 6.8 millones al Distrito Federal y 1.7 millones al Estado de México, asentada en una superficie de 682 km²; en esta década la tasa de crecimiento fue de 5.4%.
Para el año de 1980 la población alcanzó la suma de 14 millones de habitantes, correspondiendo 8.8 millones al Distrito Federal y 5.1 millones para los municipios conurbados de la ciudad de México.(16)
Actualmente la zona metropolitana del Valle de México es el principal centro económico y social del país; en ella se genera el 36% del PIB y se alberga el 18% de la población nacional, la cual está asentada en 1,250 km², superficie que corresponde tanto al Distrito Federal (51%) como a 27 muncipios conurbados del Estado de México (48%).(17)
Entonces, la zona metropolitana de la ciudad de México es y continuará siendo el centro económico y social del país, además de centro político por ser el lugar donde residen los poderes federales.
Esta zona metropolitana se encuentra inmersa en un entorno mucho más amplio, esto es, el megalopolitano; conjuntamente con la región centro del país forma un sistema megalopolitano de mayor cobertura, la región centro del país la cual comprende a los estados de México, Hidalgo, Tlaxcala y Puebla, concentran 26 millones de habitantes.(18)
Considerando una tasa de crecimiento de 2.7% a 2.0% para la región centro, se deben tomar medidas necesarias para atender a una población del orden de 35 a 40 millones de habitantes para el año 2,010.(19)
7. Metropolización de las sedes de los poderes federales
El proceso de metropolización se encuentra ligado al modelo de desarrollo industrializador que privilegió el crecimiento del sector secundario y de las ciudades, en detrimento del sector primario y del campo. A partir de la década de los cincuentas la ciudad de México inicia una etapa de crecimiento poblacional acelerado, el cual también se observa en otras ciudades como Guadalajara, Monterrey, Puebla o Toluca.(20)
Uno de los rasgos que caracterizan a las zonas metropolitanas del país se refiere a la confusión de las subdivisiones políticas. La conformación de continuidades económicas y sociales no reconoce fronteras artificiales que derivan de un pacto federal. Estas conformaciones metropolitanas requieren atención homogénea, lo cual se dificulta por el régimen de competencias fragmentado existente.(21)
El proceso de metropolización se constata también a nivel mundial. El crecimiento económico y la industrialización ha llevado a la urbanización progresiva. Actualmente se considera que aproximadamente un 50% de la población mundial habita en núcleos urbanos.
Los ritmos de urbanización después de la Segunda Guerra Mundial ha tenido como uno de sus resultados la expansión de las áreas urbanizadas más allá de los límites administrativos originales, generando una serie de problemas de difícil solución, lo cual ha dado lugar a la creación de instituciones y organismos de carácter público, privado o mixto que intentan encontrar soluciones de administración, organización y gestión de las grandes metrópolis.(22)
La evolución de las administraciones de las grandes metrópolis demuestra que son necesarias algunas formas de estructura metropolitana; se requiere una acción cordinada a nivel metropolitano; cuando no existe una estructura de esta naturaleza se observa en muchos casos proliferación de ramas locales de las administraciones superiores y una fragmentación funcional y bajo nivel de responsabilidad local.
Las soluciones que se han dado a nivel mundial, algunas se refieren a la creación de estructuras metropolitanas, como es el caso de las metrópolis de Brasil, Francia, Canadá, Bélgica (Bruselas), India (Calcuta), Colombia (Medellín) y Dinamarca (Copenhague), llegando a conformarse comisiones, consejos o comités metropolitanos, con facultades estratégicas o de cordinación sectorial, en otros casos se han creado niveles de cordinación pertenecientes a un nivel administrativo superior, el cual puede ser la provincia, el departamento o la región del condado. Las funciones metropolitanas, en algunos casos, han sido asumidas y compartidas por un nivel de gobierno existente en la estructura organizada del país que actúa sobre un territorio superior a las metrópolis y las funciones se han llevado a cabo directamente o a través de empresas públicas, privadas o mixtas o por agencias gubernamentales o bien, se han creado organismos metropolitanos públicos, privados o mixtos; ejemplo de estas estructuras las encontramos en ciudades africanas, norteamericanas y europeas.(23)
En las soluciones de cordinación metropolitana existe una gran experiencia en el ámbito mundial, sin embargo en los esquemas que adopte cada país deberán de tomarse en cuenta sus circunstancias políticas, sociales y económicas específicas. La superposición de actuaciones de varios niveles de gobierno y de administración sobre un territorio ha dado lugar a complejas situaciones no exentas de alianzas y conflictos por la superposición de funciones, de competencias en la provisión de servicios y por la poca representatividad de los municipios en los niveles de administración superior, así como en los mecanismos de financiamiento y distribución de recursos.(24)
8. Redefinición del pacto federal para hacer frente al fenómeno metropolitano
En el caso de México, la respuesta institucional al fenómeno metropolitano se ha dado a nivel programático y operativo. En la zona metropolitana del Valle de México, tenemos las experiencias siguientes: creación de dependencias federales con facultades en materia de desarrollo regional; creación de comités estatales de planeación económica y social; introducción en los planes nacionales de capítulos sobre regiones metropolitanas; establecimiento en la Ley de Planeación de un capítulo sobre la cordinación y desarrollo regional; e incorporación en la Ley General de Asentamientos Humanos de un capítulo sobre la planeación en zonas conurbadas. A nivel operativo, se han creado instancias de concertación, tal es el caso de la Comisión de Conurbación de la Región Centro del país; el Consejo del Área Metropolitana (CAM); el Consejo de Transporte del Área Metropolitana (COTAM) y la Comisión para la Prevención y Control de la Contaminación Ambiental en la Zona Metropolitana del Valle de México. Cabe mencionar también la creación de la Comisión de Desarrollo Metropolitano en el seno de la Asamblea de Representantes.(25)
Las experiencias sobre cordinación y planeación metropolitana han sido buenas en sus intenciones; sin embargo, en los resultados han tenido efectos limitados: la metrópoli sigue creciendo de manera desordenada y la prestación de servicios públicos es cada vez más problemática.
El crecimiento de las metrópolis es un fenómeno irreversible. Lo que debemos hacer es entenderlo y aceptarlo y a partir de ello, intentar atenuarlo, orientarlo y conducirlo. Si en las políticas y estrategias de la metrópoli no se ha tenido una visión de conjunto y de mediano y largo plazo, es hora de tomar conciencia de ello.
La solución de los problemas de la zona metropolitana del Valle de México se ubica en varios niveles. El primero es de corte estructural, es decir, se requiere atacar las causas que los generan, como son la concentración de la riqueza y el modelo de desarrollo que privilegia la industrialización, por lo que se requiere de políticas sociales profundas y de índole regional. En esto último, es necesario que se ataquen las diferencias económicas entre campo y ciudad, a partir de una estrategia de revitalización del sector primario y de promoción y consolidación de nuevos polos de desarrollo. Actuar sobre estas causas, traerá como resultado un equilibrio y una desaceleración del proceso de metropolización.
En un segundo nivel de solución tenemos los aspectos político- administrativos y jurídicos. El pacto federal que se consagró a nivel constitucional desde los primeros momentos del México independiente, indudablemente no fue diseñado para resolver los problemas de las metrópolis, en él se planteó de manera fundamental la convivencia de gobiernos que tenían intereses comunes y jurisdicciones geográficas claramente delimitadas, por lo que en ese contexto, la distribución de competencias entre autoridades federales y locales se orientó bajo la fórmula consagrada desde la primera Constitución general del país, en el sentido de que todas aquellas facultades no expresamente conferidas por la propia Constitución a los poderes federales, se entienden reservadas a los estados integrantes de la federación.
El federalismo en el país nace en un medio eminentemente rural, luego entonces las subdivisiones geográficas de las jurisdicciones locales quedaron ubicadas en este medio, sin que se subdividiera ningún centro urbano. La propia ciudad de México, sólo estaba conformada por un pequeño México rodeado de poblados distantes, tal era el caso de los pueblos de Azcapotzalco, Xochimilco, Tacubaya, Coyoacán, Tláhuac, etc.
Para resolver los problemas de la ciudad y su entorno metropolitano, se han externado planteamientos en el sentido de la creación de un nuevo estado, ya sea que este comprenda los límites territoriales que actualmente tiene el Distrito Federal o bien que esos límites se amplíen a los municipios conurbados. En esta propuesta se piensa fundamentalmente en un problema de naturaleza electoral y de legitimación de las autoridades, sin considerar las implicaciones de cordinación y eficiencia en la prestación de los servicios públicos. Esto es, la creación de un nuevo estado, además de los problemas que lo originaría en la convivencia de poderes y la designación de un nuevo lugar que sirviera de asiento a los poderes federales, implicaría la subdivisión municipal en el Distrito Federal. Es decir, conllevaría la fragmentación artificial en una unidad urbana que se encuentra conformada por nexos económicos y sociales que no pueden delimitarse en el fondo, por lo que a las ya complicadas tareas de cordinación metropolitana habría que agregar la presencia de los ayuntamientos del nuevo estado.
En este orden de ideas, si el nuevo estado que se propone se ampliara de tal manera que comprendiera a los municipios conurbados, ello no representaría una solución duradera, puesto que implicaría modificación constante de límites cada vez que estos quedaran invadidos por la mancha urbana.
Por otra parte, la respuesta institucional al México metropolitano se ha traducido en la experimentación de ensayos de cordinación gubernamental y programática. Estas experiencias se han referido a la conformación de foros o instancias de concertación intergubernamental que han tenido como sustento la discrecionalidad de los gobiernos involucrados para participar o no en ellos. Las facultades que se les han conferido son difusas y no vinculantes. En suma, ha faltado un marco constitucional y legal que regule la integración de un esquema de gobierno y administración metropolitana.
En la reforma constitucional que se publicó en el Diario Oficial de la Federación el 25 de octubre de 1993, se perdió la oportunidad para, en el ámbito interno, lograr una mayor participación de la ciudadanía en la toma de decisiones y, en el ámbito externo y metropolitano, restructurar la distribución de competencias entre los tres niveles de gobierno, adecuando el pacto federal a la realidad metropolitana.(26)
Sin embargo, desde el punto de vista político es indudable que se avanza en un proceso gradual de democratización del Distrito Federal. En el campo metropolitano los alcances fueron mucho más limitados, pues tan solo se prevé la posibilidad de crear comisiones metropolitanas (art. 122 frac. X constitucional), pero mediante convenios que no son de celebración obligatoria.
A nivel constitucional en los artículos 27 párrafo 3º, 73 fracción XXIX-C y 115 fracción VI se establecen las bases para la concurrencia de los tres órdenes de gobierno en la regulación de los asentamientos humanos, así como para la planeación de las zonas conurbadas; aspectos que reglamenta la antigua y nueva Ley General de Asentamientos Humanos. Sin embargo, este esquema jurídico ha sido rebasado por las necesidades que presenta la metrópoli, por lo que el pacto federal exige la introducción de modalidades que le permitan adecuarlo a la dinámica social que representa la metrópoli.
Se requiere de un marco constitucional y reglamentario en el que se garantice un esquema de gobierno y administración metropolitana que considere los criterios siguientes:
1. Configuración de un nuevo esquema de distribución de competencia entre los tres niveles de gobierno. Habrá que delimitar las facultades locales y metropolitanas; las primeras se definirían por exclusión de las segundas, es decir, identificando las facultades de ámbito metropolitano, como por ejemplo las referentes a contaminación y preservación del medio ambiente, trasporte y vialidades, desechos sólidos, recursos hidráulicos, energía eléctrica, seguridad pública, usos de suelo, etc., se identificarán en el ámbito local.
2. Creación de instancias u organismos normativos y operativos, globales, sectoriales y regionales. Este esquema de gobierno y administración metropolitana se estructuraría en niveles jerárquicos de cordinación, tendiendo en la cúspide a una instancia normativa global y en la base a organismos operativos sectoriales y regionales.
3. Participación democrática. En las instancias metropolitanas se requiere una integración que garantice la participación de los tres niveles de gobierno en la toma de decisiones y, sobre todo, que se incorpore a la sociedad civil.
Un esquema de cordinación metropolitana exige instancias que tengan la responsabilidad de determinar las políticas del desarrollo metropolitano. Estas instancias habrán de partir del análisis, el debate y la reflexión, para diseñar un modelo de desarrollo metropolitano deseable y posible. En el nivel sectorial y geográfico, se determinarían los criterios y políticas de esa cobertura y de ese ámbito. Habrá que dotar a esta instancia de la facultad para probar los planes y programas metropolitanos, los cuales deberán ser orientadores; corresponderá a los gobiernos locales operar esos programas en el ámbito de sus respectivas competencias.
Las instancias metropolitanas estarían integradas por representantes de los tres niveles de gobierno y de la sociedad civil; podrían tener una presidencia rotativa y un domicilio determinado; habrá que analizar la conveniencia o no de que cuenten con personalidad jurídica y patrimonio.
Además de un organismo con facultades normativas y para planear el desarrollo económico y social metropolitano es necesario conformar instancias sectoriales, las cuales se constituirían para atender la prestación de servicios de cobertura metropolitana. De igual manera, se requiere conformar instancias con una competencia geográfica o regional para atender asuntos delimitados territorialmente al interior de la zona metropolitana; habrá que analizar también la conveniencia o no de que las instancias sectoriales y regionales cuenten con personalidad y patrimonio propios.
El esquema de gobierno y administración metropolitana que se plantea, debe partir de un mandato constitucional, de tal manera que no se deje a la discrecionalidad de los gobiernos involucrados la integración y las atribuciones de instancias que se instituyan en ese ámbito. El dogma de las soberanías y autonomías locales no debe ser obstáculo para lograr mejorar el nivel de vida de la población metropolitana; de continuar como estamos corremos el riesgo de la ingobernabilidad de la metrópoli en el mediano plazo. Las entidades y municipios involucrados pueden seguir siendo soberanos y autónomos respectivamente, pero en el ámbito de una nueva redefinición de competencias.
Con la elaboración del Estatuto de Gobierno para el Distrito Federal se tiene la oportunidad tanto de avanzar aún más en la democratización del Distrito Federal y en la solución de la problemática metropolitana, esperamos que no se desaproveche esa oportunidad. Sin embargo, ese "Estatuto" no podrá ir más allá de lo que preceptúa la Constitución; por lo que se requiere reformar ésta para incorporar el esquema de gobierno que se precisa en el presunto trabajo.
Notas
1. En el año de 1967 la forma del Distrito de Columbia se modificó para ser ejercido por un comisionado designado por el presidente de la república, con aprobación del Senado, así como por un consejo compuesto por 9 residentes elegidos por el presidente; ver Miguel Acosta Romero, «Teoría general de derecho administrativo», México: Porrúa, 1981, p. 143-164.
2. Jorge Sayeg Helú, «La creación del D. F.», México: Colección popular ciudad de México, 1975; y Andrés Lira, «La creación del D. F. en la R. F. Mexicana: gestión y nacimiento», México: D. D. F., vol. 7, 1974.
3. "Actas constitucionales de México 1821-1824", «Creación del D. F.», México: UNAM, 1980.
4. Consultar debates del Constituyente de 1957.
5. Ver artículo 72, fracción VI de la Constitución de 1857.
6. Decreto sobre elecciones de ayuntamientos, jueces y otros funcionarios del D. F., 4 mayo 1861.
7. Ver Ley de Organización Política y Municipal del D. F. (26 marzo 1903).
8. Consultar debates del Constituyente de 1917, sesión 14 de enero de 1917 y voto particular del C. Dip. Heriberto Jara del 13 de enero de 1917.
9. Ver artículo 73, fracción VI de la Constitución de 1917.
10. Felipe Tena Ramírez, «Derecho constitucional mexicano», México: Porrúa, 1980, p. 301-315.
11. Artículo 73, fracción VI, bases 1ª y 2ª de la Constitución de 1917.
12. Francisco Javier Osornio, "Aspectos jurídicos del D. F. mexicano", en «Boletín mexicano de derecho comparado» nº 76, México: Instituto de Investigaciones Jurídicas, mayo-agosto 1988.
13. Diario de los debates de la Cámara de Diputados, 25 abril y 16 mayo 1928.
14. Diario de los debates, Cámara de Diputados, año II, tomo 2, nº 14, 18 y 21 octubre 1977; Diario de los debates Senado nº 17,18 y 21 noviembre 1977; Diario de los debates, Cámara de Diputados, año II, nº 3 y 4, abril 1987.
15. Ver por ejemplo Arnulfo Puga Cisneros, "Gobierno: participación ciudadana y democracia en el D. F.", en «Estudios políticos», julio-septiembre 1988; Miguel Angel Cedillo Hernández, "La democracia en el D. F." en «Revista de la ENEP-Aragón», noviembre 1989; Elizur Arteaga Nava, "Un nuevo marco constitucional para el D. F.", en «Alegatos», nº 7, México: UAM, 1987; Arnaldo Córdova, "El régimen constitucional del D. F.", en «Unomásuno», junio 1991.
16. (Estos datos contrastan con los del censo de 1990; se piensa que los de 1980 no se ajustaban a la realidad.) Francisco Covarrubias Gaytán, "Administración metropolitana", ponencia presentada en el diplomado de gobierno y administración metropolitana, México: INAP, marzo 1992.
17. Datos generados por el XI Censo Nacional de Población y Vivienda organizado por el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática (INEGI).
18. Reporte final de la Comisión de Zona Metropolitana y Región Centro, México: IEPES, noviembre 1988.
19. José Luis Cortés, "Los desafíos de la gran ciudad", ponencia presentada en el Instituto Nacional de Administración Pública, julio 1992.
20. Arturo Barbosa Prieto, "Implicaciones del proceso de metropolización de la ciudad de México en la región centro del país", en «Administración pública» nº 83, México: INAP, julio-diciembre 1992; Rosalba Espinosa Vargas, "Origen, evolución y desarrollo de la regionalización y metropolización", en «Administración pública» nº 83, México: INAP, julio-diciembre 1992.
21. Artemio Roque Alvarez, "Estrategias para la planeación integral en la zona metropolitana de la ciudad de México", en «Vínculo jurídico», Zacatecas: Facultad de Derecho UAZ, octubre-diciembre 1993, p. 38-41.
22. «Cities: condiciones de vida en las cien áreas metropolitanas más grandes del mundo», Washington, Population Crisis Committee, 1990.
23. «Metrópolis», Melbourne, 990 (estudios comparados sobre la organización administrativa de las metrópolis).
24. Artemio Roque Álvarez, "Análisis y propuestas de coordinación metropolitana para la ciudad de México", en «Administración pública» nº 83, INAP, julio-diciembre 1992, p. 47-65.
25. Ibídem, p. 51-61.
26. Artemio Roque Álvarez, "Democratización parcial en el Distrito Federal y coordinación metropolitana insuficiente", en «Alegatos» nº 26, UAM, enero-abril 1994.
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