Revista 39, Julio-Septiembre 1999

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Amparo
LA SUSPENSIÓN PROVISIONAL DEL ACTO RECLAMADO


Félix Vázquez Acuña
Docente de la facultad
de Derecho de la UAZ


Resulta claro que el juicio de amparo es un sistema o medio de control de la constitucionalidad de los actos de autoridad, cuando por virtud de estos se le cause agravio al gobernado.

De ello se concluye que el fondo del juicio, o la controversia básica, consiste en que el órgano de control resuelva sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad del acto reclamado. En el primer caso la protección federal se le negará al quejoso; en el segundo, en cambio, se le concederá.

Será esa, pues, la principal cuestión a resolver en el juicio de garantías. Ella será la materia primordial de la litis, caracterizada por la lucha del quejoso en el sentido de que se declare la inconstitucionalidad del acto, y la de la autoridad responsable y el tercero perjudicado, si lo existe, a efecto de que se declare su constitucionalidad.

Sin embargo, además de esa controversia primaria, en muchos juicios se da otra cuya relevancia es inegable. La cual consiste en que se decida sobre si se concede o no la suspensión del acto reclamado. Aquí el órgano de control no debe ni tiene por qué analizar sobre los posibles vicios de inconstitucionalidad del acto que el quejoso dice le agravia, sino exclusivamente si se cumplen o no los requisitos para decretar su suspensión. Por tanto, en el incidente suspensional la litis será completamente ajena a las cuestiones meramente constitucionales, ello a pesar de algunas teorías u opiniones en el sentido de que para el otorgamiento de la suspensión se debe hacer un análisis sobre la aparente inconstitucionalidad del acto. Teorías, estas últimas, que extralimitan las finalidades de este breve trabajo.

De los requisitos que debe analizar el juez de distrito para decretar la suspensión están, entre otros, que con su otorgamiento no se siga perjuicio al interés social, no se contravengan disposiciones de orden público. En ello radicará parte de la contienda dentro del incidente de suspensión. Así, mientras que el quejoso sostendrá que con la suspensión no se provoca dicho perjuicio o contravención, la autoridad responsable y el tercero perjudicado, si lo existe, harán lo propio, pero en el sentido de que sí se originarán dichos fenómenos ominosos.

Ahora bien, para decretar la suspensión definitiva del acto reclamado, el juez de amparo dispone de un lapso para analizar y resolver; además contará con las afirmaciones, elementos y pruebas que aporten el quejoso, por un lado, y la responsable y el tercero perjudicado, por el otro. La interlocutoria suspensional será, por tanto, de carácter eminentemente jurisdiccional, pues en base a lo existente en autos decide una cuestión entre partes opuestas.

Sin embargo, existe una cuestión que nos llama la atención en la suspensión provisional del acto reclamado. Según el primer párrafo del artículo 130 de la Ley de Amparo, dicha medida se podrá otorgar si se dan, entre otros extremos, los requisitos previstos en el artículo 124 del referido cuerpo legal. Entre esos requisitos encontramos el que con su otorgamiento no se siga perjuicio al interés social, ni se contravengan normas de orden público.

Según el precepto legal en comento, el referido tipo de suspensión se otorgará con la sola presentación de la demanda. Esto es, no habrá etapa probatoria que oriente el criterio del juez para conceder o negar la medida. Al respecto caben varias interrogantes: ¿el juez tendrá elementos que lo lleven a afirmar que se cumple o no con los requisitos ya señalados? ¿Tendrá el tiempo suficiente para analizar y resolver al respecto? Y una vez decidido en uno y otro sentido, ¿con qué óptica tomar ello en el incidente, en el cual deberá resolver si se cumplen los tantas veces citados requisitos, y con base en ello decidir sobre la suspensión definitiva, en donde su conclusión puede ser distinta de aquella a la que originalmente llegó? Es a este tema al que quisiéramos destinar las líneas siguientes, pero para hacerlo en forma ordenada primeramente debemos señalar algunas cuestiones genéricas de la suspensión, para al final, sin descartar posibles erratas, referirnos al tópico que en especial queremos tratar.

Tipos de suspensión

En el juicio de amparo indirecto o binstancial, esto es, en el que se promueve ante un juez de distrito, existen dos tipos de suspensión: la de oficio y la que se tramita a petición de parte agraviada.

La suspensión de oficio se decretará de plano en el mismo auto en que el juez admita la demanda, comunicándose sin demora a la autoridad responsable para su inmediato cumplimiento. Tal medida se otorgará en los siguientes casos:

1. Cuando se trate de actos que importen peligro de privación de la vida, deportación o destierro o algunos de los prohibidos por el artículo 22 de la Constitución federal.

2. Cuando se trate de algún otro acto que, si llegare a consumarse, haría físicamente imposible restituir al quejoso en el goce de la garantía individual reclamada.

3. Cuando los actos reclamados tengan o puedan tener por consecuencia la privación total o parcial, temporal o definitiva de los bienes agrarios del núcleo de población quejoso o su sustracción del régimen jurídico ejidal.

En los casos diversos a los anteriores, la suspensión procederá a petición de parte, siempre y cuando se cumplan los requisitos previstos en el artículo 124 de la Ley de Amparo.

Tipos de suspensión a petición de parte

Existen dos tipos de suspensión a petición de parte, que lo son la provisional y la definitiva.

La suspensión provisional se contempla en el artículo 130 de la Ley de Amparo, donde se indica: "En los casos en que proceda la suspensión conforme al artículo 124 de esta ley, si hubiere peligro inminente de que se ejecute el acto reclamado con notorios perjuicios para el quejoso, el juez de distrito, con la sola presentación de la demanda de amparo, podrá ordenar que las cosas se mantengan en el estado que guarden hasta que se notifique a la autoridad responsable la resolución que se dicte sobre la suspensión definitiva..."

De lo anterior se infiere que el otorgamiento de la referida medida no es obligatorio para el juez de distrito, sino que es opcional, dado que el precepto utiliza la palabra "podrá" (salvo que el acto reclamado implique restricción de la libertad personal fuera de procedimiento judicial, pues en tal caso se deberá conceder, según lo dispone el último párrafo del artículo en mención).

Su duración será temporalmente limitada, abarcará desde que es otorgada hasta que se notifique a la responsable la resolución que decida sobre la suspensión definitiva.

Por lo que hace a la suspensión definitiva, también es necesario que se cumpla con los requisitos del artículo 124 de la Ley de Amparo, sin embargo, una de las diferencias básicas que tiene con la suspensión provisional es que, mientras esta última se concede con la sola presentación de la demanda, sin decidir, por tanto, una controversia con pruebas y argumentaciones entre partes opuestas, la primera se otorga como resultado de un incidente, en el cual las partes contendientes aportarán pruebas y expresarán alegatos que el juez de amparo deberá analizar y valorar, siendo la interlocutoria suspensional, en consecuencia, el resultado de dicho análisis y valoración.

Requisitos para el otorgamiento de la suspensión a petición de parte

De lo hasta aquí expuesto se infiere que para el otorgamiento de la suspensión a petición de parte, tanto para la provisional como para la definitiva, se debe de cumplir con los requisitos que enumera el artículo 124 de la Ley reglamentaria de los artículos 103 y 107 constitucionales, que son:

1. Que la solicite el agraviado.

2. Que no se siga perjuicio al interés social, ni se contravengan disposiciones de orden público.

3. Que sean de difícil reparación los daños y perjuicios que se causen al agraviado con la ejecución del acto.

Por lo que se refiere al segundo de los requisitos, el propio precepto, de manera enunciativa más no limitativa, señala algunas hipótesis en que se provocaría perjuicio al interés social o se contravendrían normas de orden público. Es con relación a tal requisito al que quisiéramos hacer referencia especial.

Dificultad para determinar en la práctica si se cumple con los extremos de la fracción II del artículo 124 de la Ley de Amparo

Como ya se dijo, el mismo precepto legal enumera varias hipótesis en las que se provocan los referidos perjuicios o las citadas contravenciones. Sin embargo, en la dinámica y compleja vida social se presentan al conocimiento de los jueces de distrito muchos casos que no encuadran dentro de tales hipótesis. Esto supone, en consecuencia, que dichos funcionarios deben tener una idea clara de lo que es el interés social y las normas de orden público, para de esa manera resolver si en el caso concreto, con el otorgamiento de la suspensión, no se está afectando el primero o no se contraviene una de las segundas.

Tal empresa, que en apariencia pudiera antojarse sencilla, no lo es tanto. Así, por ejemplo, por lo que se refiere al orden público, el maestro Burgoa expresa: "Si cualquier cuestión jurídica es opinable, es decir, susceptible de apreciarse diversamente, pocas como la relativa a la determinación del concepto de orden público presenta tan graves dificultades tanto en su aspecto puramente teórico como en su aplicación práctica. Sobre todo, el juzgador de amparo tropieza cotidianamente, en su constante labor tendiente a resolver los arduos y espinosos problemas suspensionales, con serios escollos para precisar si las normas legales que acostumbran a invocar en sus informes previos las autoridades responsables como fundatorias de sus actos que se les reclaman en la vía constitucional, ostentan o no el carácter de normas de orden público para negar o conceder al quejoso la suspensión definitiva".(1)

Tal cuestión se acentúa aún más cuando entendemos que la noción de orden público no es estática, sino variable con base en las circunstancias de tiempo y espacio; así, dicho autor reproduce lo expresado por Niboyet en el siguiente sentido: "Lo que hoy es orden público, no lo será dentro de algunas semanas o de algunos años, y tal cuestión no es solamente variable de un país a otro; también varía dentro de un país con las distintas épocas".(2)

Un panorama no menos desolador se presenta para determinar qué es el interés social. "La idea de interés social, estrechamente vinculada al concepto de normas de orden público, es muy difícil de definir en atención a su carácter multívoco o anfibológico".(3)

Pero aún más, no basta con que alguna ley se autocalifique como de orden público para que realmente lo sea, ni es suficiente con que la autoridad diga que su acto persigue un beneficio al interés social, para que efectivamente se pueda afirmar que sea ésa su esencia teleológica. Sobre este particular se ha expresado el primer Tribunal Colegiado en materia administrativa del Primer Circuito, en los siguientes términos: "No basta con que el acto se funde formalmente en una ley de interés público, o que en forma expresa o implícita pretenda seguir una finalidad de interés social, para que la suspensión sea improcedente conforme al artículo 124 de la Ley de Amparo, sino que es menester que las autoridades o los terceros perjudicados aporten al ánimo del juzgador elementos de convicción suficientes para que pueda razonablemente estimarse que, en el caso concreto que se plantee, la concesión de la suspensión causaría tales perjuicios al interés social, o que implicaría una contravención directa e ineludible, prima facie y para los efectos de la suspensión, a disposiciones de orden público, no sólo para el apoyo formalmente buscado en dichas disposiciones, sino por las características materiales del acto..."(4)

Obviamente que sería imposible que en este pequeño trabajo se hiciera una exposición medianamente aceptable de lo que es el orden público y de las normas que tienen tal carácter, tampoco de lo que es el interés social y de las medidas que lo contravendrían. No son esos sus objetivos. Lo único que pretendemos significar es que tales cuestiones no son sencillas de dilucidar, y que, por tanto, no es empresa fácil para los jueces de distrito el determinar en la práctica si se sigue perjuicio al interés social, o se contravienen normas de orden público, para con base en ello conceder o negar la suspensión del acto reclamado. Al menos creo que en esto último podríamos estar de acuerdo.

Determinación de la existencia de tales requisitos para el otorgamiento de la suspensión definitiva

La decisión del juez de amparo sobre si se colman o no los multicitados requisitos, presenta una diferencia básica si se trata de la suspensión definitiva del acto reclamado, a cuanto se refiere a la suspensión provisional.

En la interlocutoria relativa a la suspensión definitiva, el referido funcionario judicial dispondrá de una serie de circunstancias que le permitirán normar su criterio, a saber:

1. Tendrá un tiempo relativamente prudente para fallar, pues la interlocutoria relativa será consecuencia de la tramitación del incidente, el cual, como es lógico, lleva un lapso que permitirá la meditación por parte del juez.

2. Cuenta con las argumentaciones vertidas por el quejoso en su demanda, en la parte relativa a la petición de la suspensión (aunque dicha medida también se puede solicitar en un escrito diverso y posterior a la demanda, según lo indica el artículo 141 de la Ley de Amparo).

3. Dispondrá de los informes previos, en los cuales las responsables argumentarán en el sentido de la ausencia de los requisitos necesarios para la concesión de la medida.

4. Pero sobre todo contará con los elementos que alleguen las partes en la audiencia incidental, esto es, las pruebas y alegatos presentados por el quejoso en el sentido de la procedencia de la medida, por un lado; y los de la autoridad responsable y el tercero perjudicado orientados a su improcedencia, por el otro.

Por tanto, a pesar de la dificultad para determinar lo concerniente al interés social y a las normas de orden público, la interlocutoria en que se concede o se niega la suspensión definitiva es, si se me permite la expresión, un juicio a posteriori, lo que da mayores posibilidades de que sea correcta.

Determinación de la existencia de tales requisitos para el otorgamiento  de la suspensión provisional

Situación diferente acontece cuando se decide sobre la suspensión provisional del acto reclamado, pues aquí el órgano de control no contará con todos los elementos a que nos referimos en el punto anterior. Será, en consecuencia, una decisión apriorística en la que, a la luz del interés social y de las normas de orden público, se decidirá sobre el otorgamiento o denegación de la medida.

Si de suyo resulta complicado decidir en la práctica sobre si un acto de autoridad está orientado a satisfacer un interés social, o si con su suspensión se contravienen normas de orden público, tal complicación se acentúa, en grado superlativo, cuando se trata de otorgar o negar la medida en su tipo provisional. Lo anterior debido a que, como ya se explicó, dicha decisión se tomará con la sola presentación de la demanda, en donde habrá ausencia, entre otras cosas, de etapa probatoria.

Será, en consecuencia, una decisión que no resuelve una controversia entre partes opuestas. Se basará exclusivamente en el prudente arbitrio del juez de distrito. Solo él, sustentándose en su unilateral criterio, resolverá si se otorga o niega la medida.

Todo lo anterior nos lleva a sostener que tal cuestión es una de las más difíciles y delicadas a las que se enfrenta el juez dentro del juicio de amparo, ya que entrará a uno de los ámbitos más espinosos y complicados que el juicio constitucional presenta. Es ésta una de las razones, entre otras, para concluir en lo relativo a la delicada labor que tienen los referidos jueces federales, y para terminar este breve trabajo con la afirmación con que lo titulamos: la difícil estimación apriorística que decide sobre la suspensión provisional del acto reclamado.

Notas

1. Ignacio Burgoa, «El juicio de amparo», México: Porrúa. 1997, p. 723-724.

2. Ídem, p. 725.

3. Ídem, p. 738.

4. Suprema Corte de Justicia de la Nación, «Manual del juicio de amparo», México: Themis, 1989, p. 108-109.